代替皇帝行使监察权力，用来监督各州部地方官员，无形之中巩固了皇帝对各州部的控制，加强了朝廷的集权。可是直到中平五年，宗室刘焉为了躲避战火便对灵帝提出废除刺史改立州牧的建议，使得埋下天下大乱的祸种，直到此后多年都因刘焉的这条建议而战火纷争，导致百姓流离失所，民不聊生。
刘焉身为宗室重臣，先帝自然是对他极其信任的，否则也不可能采纳刘焉的建议。刘焉当时目睹中原战火四起感到非常不安，于是想携带家眷迁往最南面的交州去躲避战事。为了给自己找一个充分的理由，刘焉便对先帝痛心疾首地建议道：“当今世道混乱，各州部刺史和太守行贿买官不断，为了凑齐卖官鬻爵的钱财就变着花样盘剥百姓，最终招致众叛亲离，各地盗贼蜂起，以至于战火连绵不绝。我认为应该挑选那些清廉的朝中要员去担任地方州郡长官，借以镇守安定天下。”先帝听了就问刘焉道：“朝中也尽是藏污纳垢之辈，又有什么人是真正的廉洁奉公，和值得我来相信的呢？”刘焉听后知道此时有戏，于是先是举荐了黄琬和刘虞二人，然后又对先帝说道：“要说最能令陛下深信不疑的人，还得说是宗室中人，因为宗室才是和陛下您利益一致的人，即使天下人都狂惑背主，宗室的人也绝对不会违背陛下您的。”
先帝听了十分高兴，便采纳了刘焉这个足以影响汉室灭亡的“废史立牧”的建议。刘焉本来要申请去交州担任州牧，可是他听手下说起西部益州有天子之气，于是又向先帝进言，自己要求去益州担任州牧。这才有了那一年我们在西川和张鲁张修等人大战八部鬼帅之事，起因都是刘焉在为自己入蜀进川而布置下的种种策略。在他一系列的安排之下，不仅把以张任、严颜等人为首的西川十四猛将尽数纳入麾下，连天师道和五斗米教也都归降了刘焉，刘焉一举拿下整个西川，达到了他乘天子之气扶摇直上的第一步。
州牧听起来虽然和刺史无异，但是在职权上却有着天差地别。刺史基本上属于监察御史之类，负责替皇帝监督地方官员，同时又负责对皇帝直接汇报，是一个类似上传下达的中间人，其手上并无实际的管理权，即使在地方任职也大多倚仗当地太守和其他官员来治理本地，刺史因此也只是一个地位颇高的文官而已。
但是州牧的设立可就和刺史的权力大不一样了，州牧是由宗室以及朝廷大员所担任的集地方军权政权为一体的州部最高官，所管辖州部里的一切人财物马弓步全都归他一人所统领，从刺史这种言官虚职一下子摇身一变成为了切实掌握一州大小事务的绝对统治者。这在无形之中就分化了朝廷对地方的控制，加剧了诸侯的割据和分裂，现如今洛阳有难，四方之兵齐聚洛阳，以天子之威尚不能让各州牧臣服，可想而知刘焉的这条建议其负面影响多么深远，也直接导致了东汉末年的危机加深，为将来的天下大乱军阀混战埋下了伏笔，铺平了道路。
现在刘焉坐享益州十四郡一百五十县，自然是高枕无忧，笑看中原大乱。而先帝死后各路诸侯蠢蠢欲动，加上大将军何进这次的征召外兵进京这一错误抉择，更是直接把祸乱带到了洛阳上方。既然朝廷外面的秩序被刘焉打破，那么随着先帝的身死，各方势力都憎恨蹇硕把持大权，对宫里宫外长久以来的势力平衡感到厌倦，都迫不及待地想除去蹇硕的制约，然后迅速吞并自认为可以被消灭的一方。于是在众人的齐攻合围之下，蹇硕身死德阳殿前，多年来由先帝和蹇硕一手打造的权力枷锁彻底被打破。紧接着何氏一族的大将军何进率先对董氏一族的骠骑将军董重发难，灭了董氏满门不说，又率军来到董太后处进行逼宫。身处董太后庇护下的段珪等人感到恐惧，于是和相争多年的张让示好，又花重金买通何进的母亲舞阳君和弟弟何苗，让他们在何太后跟前说尽何进的坏话。何太后与何进是同父异母的兄妹，本身就提防着何进权势过大倒谋